Annexe 4 - Moderniser le secteur financier canadien

Les Canadiens s’attendent, à bon droit, à un secteur financier stable qui protège leurs épargnes et leurs placements et qui leur fournit les services financiers dont ils ont besoin, et ce, à un juste prix.

À cette fin, le gouvernement propose de moderniser le cadre régissant le secteur financier du Canada au moyen de différentes mesures visant à soutenir les consommateurs, entre autres, en offrant de nouveaux produits et services, en favorisant la stabilité et l’innovation et en améliorant la sécurité et l’intégrité du système financier.

Examiner les mérites d’un système bancaire ouvert

Un système bancaire ouvert pourrait offrir aux consommateurs canadiens, y compris aux petites entreprises, un moyen sécurisé de partager, avec leur consentement, les données sur leurs opérations financières avec les fournisseurs de services financiers, leur permettant ainsi de tirer parti d’un large éventail de produits et de services financiers offerts à des prix plus compétitifs. Cela pourrait mieux servir les consommateurs et faire croître les entreprises et les marchés, ce qui profiterait à l’économie du Canada dans son ensemble.

Dans le cadre du budget de 2018, le gouvernement a annoncé qu’il entreprendrait un examen, et il a ensuite formé, l’année dernière, un Comité consultatif sur un système bancaire ouvert. Un document sur les consultations publiques a été publié en janvier 2019 et des consultations en table ronde sont en cours pour savoir ce que les Canadiens pensent du système bancaire ouvert. Après les consultations, le Comité remettra au ministre des Finances un rapport évaluant les avantages que présente un système bancaire ouvert. D’après les conclusions reçues, le gouvernement évaluera les meilleures options pour aller de l’avant avec le système bancaire ouvert, tout en accordant la plus grande attention à la protection des renseignements personnels des consommateurs, à la sécurité des données et à la stabilité financière.

Appuyer un système de paiements canadien innovateur et fonctionnel

Les services de paiement de détail permettent aux Canadiens d’acheter des biens et des services, de payer leurs factures et de transférer des fonds au moyen d’argent comptant, de cartes de débit et de crédit, de chèques et d’appareils mobiles et électroniques. On constate l’émergence d’un éventail de technologies et de fournisseurs de services innovateurs qui changent la façon dont les Canadiens effectuent des paiements.  

Dans le cadre du budget de 2019, le gouvernement propose de présenter un projet de loi visant la mise en œuvre d’un nouveau cadre de surveillance des paiements de détail afin que les fournisseurs de ces services puissent continuer d’innover dans leur offre de services, tout en continuant d’être fiables et sécuritaires. Ce cadre exigerait que les fournisseurs de services de paiements adoptent de saines pratiques de gestion des risques opérationnels et protègent les fonds des utilisateurs contre les pertes. La Banque du Canada serait chargée de surveiller le respect des différentes exigences opérationnelles et financières par les fournisseurs de services de paiements, et maintiendrait un registre public des fournisseurs de services de paiements réglementés.

Le budget de 2019 propose également d’apporter des modifications techniques à la Loi canadienne sur les paiements afin de moderniser le cadre de gouvernance de Paiements Canada. Ces modifications donnent suite à l’examen de la Loi canadienne sur les paiements que le gouvernement a entrepris en 2018.

Soutenir le financement durable

Compte tenu de la trajectoire du changement climatique, la façon dont les entreprises et les institutions financières du Canada abordent les enjeux climatiques et saisissent les occasions de croissance propre façonnera en fin de compte le développement économique, environnemental et social à long terme. C’est pourquoi la ministre de l’Environnement et du Changement climatique et le ministre des Finances ont formé conjointement le Groupe d’experts en financement durable du Canada. Au cours de la dernière année, le Groupe consulte les participants aux marchés financiers et d’autres intervenants afin de présenter un rapport définitif au printemps 2019.

De nombreuses entreprises canadiennes et sociétés d'État fédérales adoptent maintenant différentes mesures afin de mettre en œuvre les recommandations du Groupe de travail sur la divulgation de l'information financière relative aux changements climatiques du Conseil de stabilité financière. Le gouvernement appuie les normes internationales volontaires relatives à la divulgation élaborées par le Groupe de travail, ainsi qu'une approche progressive pour l'adoption de ces normes au sein des grandes entreprises canadiennes, le cas échéant. En appuyant ces normes, le gouvernement cherche à sensibiliser les entreprises à l'importance de suivre, de gérer et de divulger les occasions et les risques importants liés au climat d'une façon cohérente et comparable. Le gouvernement favorisera également l'adoption des normes par les sociétés d'État fédérales lorsque cette approche est appropriée et pertinente pour leurs activités commerciales.

Créer un conseil de gouvernance de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada

Le gouvernement du Canada est déterminé à protéger les consommateurs de produits et services financiers. En 2018, il a honoré cet engagement en adoptant de nouvelles mesures de protection des consommateurs et en attribuant de nouveaux pouvoirs à l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (ACFC).

Cette année, le ministre des Finances nommera un conseil de gouvernance afin d’aider l’Agence à devenir un chef de file mondial dans le domaine de la protection des consommateurs de produits et services financiers. Le conseil orientera l’ACFC dans la réalisation de son mandat élargi et accroîtra la confiance qu’ont les Canadiens envers le système de protection des consommateurs.

Mettre à jour les lois fédérales régissant le secteur financier

Avec l’aide du Parlement, le gouvernement examine régulièrement les textes législatifs en vigueur régissant les institutions financières fédérales afin de s’assurer qu’elles possèdent le pouvoir légal d’apporter les ajustements appropriés pour répondre à l’évolution des besoins des consommateurs et des entreprises du Canada.

Le gouvernement propose d’apporter des modifications aux lois fédérales régissant les institutions financières (la Loi sur les banques, la Loi sur les sociétés d’assurances et la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt) et aux lois qui s’y rattachent, comme la Loi sur la Banque du Canada, la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada et la Loi sur la compensation et le règlement des paiements.

Lors du dernier examen, les intervenants ont cerné une occasion de moderniser le cadre de gouvernance d’entreprise afin que les institutions financières sous réglementation fédérale restent au diapason des modifications à la Loi canadienne sur les sociétés par actions adoptées par le Parlement en mai 2018. Ces modifications législatives favoriseront, entre autres choses, un processus d’élection des membres des conseils qui sera plus démocratique et plus transparent. Certaines modifications permettront aussi de participer plus facilement à l’élection des membres des conseils. Par exemple, les membres des coopératives de crédit fédérales disposeraient de plus d’options pour voter avant et durant la tenue des assemblées générales annuelles, leur permettant ainsi de mieux participer à la prise de décisions de ces institutions. Les modifications législatives donneront aussi aux institutions l’occasion de réduire leurs coûts administratifs et leur fardeau réglementaire en ayant recours à des technologies pour communiquer avec les propriétaires.

Les nouvelles mesures mettront aussi en place de nouvelles exigences selon lesquelles les institutions financières sous réglementation fédérale devront divulguer des politiques visant à favoriser une plus grande diversité au sein des conseils et de la haute direction.

Des modifications techniques seront également proposées afin que les lois demeurent claires et à jour, de même que pour clarifier la façon dont les investisseurs, les créanciers et les autres participants pourraient recevoir une indemnisation en raison des mesures prises par les autorités du secteur financier pour vendre, éliminer progressivement ou rétablir la viabilité d’une banque ou d’une infrastructure de marché financier en défaillance.

Moderniser le cadre des actifs non réclamés

Le gouvernement du Canada est déterminé à protéger les dépôts non réclamés des Canadiens, soient les comptes, les dépôts ou d’autres instruments détenus par des institutions financières qui sont inactifs depuis 10 ans. En 2017 et en 2018, le gouvernement a consulté la population relativement aux propositions visant à moderniser et à améliorer le programme des dépôts non réclamés afin de mieux servir les Canadiens.

Dans le budget de 2019, le gouvernement propose d’apporter des modifications législatives à la Loi sur les banques, à la Loi sur la Banque du Canada, à la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt et à la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension afin d’élargir la portée du cadre pour y inclure les comptes bancaires en devises étrangères et les soldes de pension non réclamés reçus de régimes de pension sous réglementation fédérale qui ont cessé leurs activités. Ces modifications législatives vont permettre au gouvernement peut de protéger les économies durement gagnées d’un plus grand nombre de personnes et aider davantage de Canadiens à récupérer des sommes perdues ou oubliées.

Stratégie de gestion de la dette

Introduction

La Stratégie de gestion de la dette énonce les objectifs, la stratégie et les plans d’emprunt du gouvernement du Canada au chapitre de son programme d’emprunt sur le marché intérieur et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales. Les opérations d’emprunt servent à assurer le refinancement des titres du gouvernement du Canada qui arrivent à échéance ainsi que l’exécution du plan budgétaire et les opérations financières du gouvernement. La Stratégie de gestion de la dette de 2019-2020 prend en compte les projections budgétaires du budget de 2019.

Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le gouvernement doit déposer au Parlement, avant le début de chaque exercice, un rapport faisant état des emprunts qu’il prévoit contracter au cours de l’exercice en question et de l’utilisation qu’il compte faire des fonds empruntés. La Stratégie de gestion de la dette répond à cette exigence.

Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada

Le gouvernement du Canada continue de recevoir une cote de crédit AAA, assorti de perspectives stables, de la part de grandes agences de notation qui évaluent sa situation financière.

Ces agences de notation indiquent que la cote de crédit AAA du Canada est appuyée par de solides institutions politiques, la diversité et la résilience de son économie, des marchés financiers bien réglementés et une marge de manœuvre monétaire et budgétaire. Elles indiquent également que le processus d’élaboration de politiques efficaces, stables et prévisibles du pays contribue à une demande de financement stable de la part d’investisseurs à long terme.

De plus, les positions de la dette brute et de la dette nette de l’ensemble des administrations publiques au Canada demeurent favorables. D’après le Fonds monétaire international (FMI), le ratio de la dette nette au produit intérieur brut (PIB) du Canada est le plus faible parmi les pays du Groupe des Sept (G7), ce qui témoigne du portefeuille important d’actifs financiers détenus.

Opérations d’emprunt prévues en 2019-2020

Pouvoir d’emprunt

Le pouvoir de gérer la dette publique découle de la Loi autorisant certains emprunts et de la partie IV de la Loi sur la gestion des finances publiques, lesquelles autorisent, ensemble, le ministre des Finances à emprunter jusqu’à un montant maximal approuvé par le Parlement.

Le Parlement a approuvé un montant maximal de 1 168 milliards de dollars de la dette contractée sur les marchés du gouvernement et des sociétés d’État aux termes de la Loi autorisant certains emprunts, qui est entrée en vigueur le 23 novembre 2017. La dette contractée sur les marchés du gouvernement et des sociétés d’État devrait atteindre 1 070 milliards de dollars d’ici la fin de 2019‑2020, dont 754 milliards en projections de dette contractée sur les marchés du gouvernement à la fin de l’exercice, et l’encours prévu de la dette contractée sur les marchés des sociétés d’État devrait se situer à environ 316 milliards.

On s’attend donc à ce que le gouvernement ne dépasse pas le montant maximal autorisé pour les emprunts aux termes de la Loi autorisant certains emprunts en 2019-2020 et il ne cherchera pas à modifier l’approbation actuelle du Parlement. Le gouvernement fournira un rapport plus complet au Parlement sur les emprunts effectués en date de novembre 2020, tel qu’il est exigé dans la Loi autorisant certains emprunts.

Les sources et les utilisations projetées des emprunts sont présentées au tableau A4.2. La comparaison des emprunts et des utilisations actuelles des fonds pour l’exercice financier à venir et des projections sera rapportée dans le Rapport sur la gestion de la dette de 2019-2020, et des renseignements détaillés sur la comptabilité quant à la dette portant intérêt du gouvernement seront fournis dans les Comptes publics du Canada de 2020.

Sources des emprunts

Le montant total du principal que le gouvernement empruntera en 2019-2020 devrait s’établir à 280 milliards de dollars. Tous les emprunts proviendront des marchés de gros au pays et à l’étranger (tableau A4.2).

Utilisations des emprunts

Les besoins en matière d’emprunt du gouvernement sont déterminés par son refinancement de la dette arrivant à échéance et de ses besoins financiers prévus.

Les exigences financières mesurent le flux de trésorerie net associé aux transactions budgétaires et non budgétaires du gouvernement¹. Si ce dernier a une rentrée nette de fonds (ressources financières), il peut se servir de la trésorerie pour diminuer l’encours total de la dette. Toutefois, comme c’est actuellement le cas, si une sortie nette de fonds (besoin financier) est projetée, le gouvernement doit répondre à ce besoin en augmentant l’encours total de la dette ou en puisant dans des soldes de trésorerie.

En 2019-2020, le refinancement de la dette arrivant à échéance est projeté à 250 milliards de dollars, les besoins financiers sont projetés à environ 32 milliards de dollars, et aucun changement n’est projeté aux soldes de trésorerie du gouvernement puisque de nouveaux emprunts sont attendus pour respecter toutes les exigences d’emprunt.

Les emprunts réels pour l’exercice pourraient différer des projections en raison de l’incertitude liée aux projections économiques et budgétaires, du moment particulier où seront effectuées les opérations de trésorerie, ainsi que d’autres facteurs, notamment la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d’État. Afin de s’ajuster aux changements imprévus des exigences financières, l’émission de titres de créance peut être modifiée au cours de l’année – habituellement par des changements dans l’émission de bons du Trésor et dans le segment de trois ans.

Objectifs

Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres. L’obtention d’un financement stable à faible coût exige un équilibre entre le coût et les risques liés à la structure de la dette au fil des variations des besoins de financement et des conditions du marché. La capacité d’obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps pour combler les besoins du gouvernement dépend de l’accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien. En outre, afin de maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de ses titres, le gouvernement du Canada s’efforce de favoriser la transparence et la régularité.

Planification de la structure de la dette

La Stratégie de gestion de la dette de 2019-2020 repose sur une analyse de diverses structures possibles de la dette dans le contexte d’un vaste éventail de scénarios relatifs à l’économie et aux taux d’intérêt, dans une perspective à moyen terme. Les participants au marché sont également consultés dans le cadre du processus d’élaboration de la Stratégie.

Le gouvernement cherche à parvenir à un juste équilibre entre la modicité des coûts de financement et l’atténuation des risques. Ces éléments sont mesurés par des paramètres, comme le taux de refinancement de la dette et la variation annuelle des frais du service de la dette.

Composition de la dette contractée sur les marchés

L’encours de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 754 milliards de dollars à la fin de 2019-2020 (tableau A4.3).

Au cours de la prochaine décennie, la part de l’encours de la dette contractée sur le marché intérieur dont l’échéance initiale est de 10 ans ou plus devrait se maintenir près du niveau actuel (c.-à-d., environ 40 %). De plus, le terme moyen à courir de la dette contractée sur le marché intérieur devrait demeurer relativement stable, soit à environ 5,5 ans à 6,5 ans, à moyen terme.

Le gouvernement du Canada continue d’adopter des pratiques prudentes de gestion de la dette comparativement à ses pairs mondiaux. Le niveau de la dette du Canada contractée sur le marché fédéral en proportion du PIB est le plus faible parmi les pays du G7. Malgré cela, le Canada a continué d’émettre prudemment des titres de créance de différentes catégories d’échéances et a maintenu le terme moyen pondéré à courir similaire à celui de la plupart des pays du G7.

Programme des bons du Trésor de 2019-2020

L’émission aux deux semaines des bons à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois sera reconduite en 2019-2020, et la taille des adjudications aux deux semaines devrait se situer dans une large mesure entre 9 milliards et 15 milliards de dollars. Le gouvernement apporte des changements afin d’accroître l’encours des bons du Trésor de fin d’exercice projeté à un niveau prévu de 151 milliards de dollars. Cette approche appuiera un marché liquide qui fonctionne bien pour les bons du Trésor du gouvernement fédéral canadien.

Les bons de gestion de la trésorerie, qui sont des bons du Trésor à court terme, aident à gérer de manière efficiente les besoins de trésorerie du gouvernement. Ces instruments continueront également d’être utilisés en 2019-2020.

Programme d’obligations de 2019-2020

Il est projeté qu’en 2019-2020, les émissions brutes d’obligations se chiffreront à environ 119 milliards de dollars (tableau A4.4). Cette approche assure un équilibre des exigences de liquidité, à la fois dans le secteur des bons du Trésor et celui des obligations de référence nécessaire en vue de promouvoir le bon fonctionnement du marché, tout en satisfaisant également l’objectif du gouvernement d’atteindre un financement stable à faible coût. En plus des bons du Trésor, l’émission dans le segment de trois ans peut être ajustée afin de répondre aux changements imprévus des exigences financières.

Dates d’échéance et fourchettes cibles des obligations de référence

Pour 2019-2020, des augmentations des fourchettes cibles des obligations de référence sont prévues par rapport à l’exercice 2018-2019 (tableau A4.5).

Calendrier des adjudications d’obligations

En 2019-2020, il y aura des adjudications trimestrielles d’obligations à 2 ans, à 3 ans, à 5 ans et à 10 ans. Certaines de ces obligations peuvent être émises plusieurs fois par trimestre. Le nombre d’adjudications prévues en 2019-2020 par segment d’obligations est indiqué au tableau A4.6. Le nombre réel des adjudications peut différer de leur nombre prévu en raison de variations imprévues des besoins d’emprunt.

Les dates des adjudications continueront d’être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche avant le début de chaque trimestre sur son site Web.

Programmes de rachat d’obligations

Le gouvernement entend poursuivre le rachat régulier d’obligations assorti d’une conversion ainsi que le rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie.

Deux opérations de rachat d’obligations assorties d’une conversion sont prévues en 2019-2020. Ces opérations auraient lieu pour les obligations émises à l’origine avec un terme à courir de 30 ans. Les dates de chaque opération continueront d’être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.

Le programme de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie permet de gérer les besoins de trésorerie du gouvernement en réduisant les échéances obligataires de grande taille. Les opérations hebdomadaires de rachat d’obligations aux fins de gestion de la trésorerie seront reconduites en 2019-2020. Un projet pilote visant à accroître la marge de manœuvre dans le montant maximal de rachat a été mis en œuvre en janvier 2017, et ce changement est devenu permanent en novembre 2018.

Gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada

Le Compte du fonds des changes (CFC), détenu au nom du ministre des Finances, représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s’agit d’un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux (DTS)². Les DTS sont utilisés pour soutenir le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et pour fournir une source de liquidité au gouvernement. Outre les réserves conservées dans le CFC, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au FMI.

Le gouvernement effectue des emprunts afin d’investir dans des réserves liquides, qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal. Les besoins de financement estimés pour 2019-2020 seront d’environ 9 milliards de dollars américains; ce montant pourrait toutefois varier sous l’effet des fluctuations des taux d’intérêt à l’étranger et des taux de change.

Un certain nombre de facteurs orienteront le choix des sources de financement des réserves de liquidités en 2019-2020, notamment le coût relatif, les conditions du marché et l’objectif de conserver une structure prudente des échéances de titres d’emprunt libellés en devises. Les sources de financement potentielles comprennent l’émission d’effets à court terme libellés en dollars américains (bons du Canada) et de billets à moyen terme, ainsi que la conclusion de swaps de devises, qui permettent d’accroître les réserves de liquidités, de même que l’émission d’obligations multimarchés.

De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada et La revue financière.

Gestion de trésorerie

L’objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d’une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels.

L’encaisse se compose des sommes déposées auprès de la Banque du Canada, des banques à charte et des autres institutions financières. L’encaisse auprès de la Banque du Canada comprend les soldes de fonctionnement et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.

Liquidité prudentielle

Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change afin d’être en mesure de respecter ses obligations de paiement, dans l’éventualité où l’accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux globaux de liquidité du gouvernement couvrent au moins un mois des flux de trésorerie nets projetés, y compris les versements de coupons et les besoins de refinancement de la dette.

¹  Les opérations budgétaires englobent les revenus et les charges du gouvernement. Les opérations non budgétaires comprennent les modifications touchant les comptes de retraite des employés fédéraux, les variations des actifs non financiers, les activités d’investissement par voie de prêts, de placements et d’avances, ainsi que les modifications à l’égard des autres actifs financiers, notamment au titre des opérations de change.

²  Le DTS est un actif de réserve international créé par le FMI dont la valeur repose sur un panier de devises étrangères.